La moralisation de la vie politique

Ce qui va changer avec les lois pour la moralisation
de la vie politique ?

François Bayrou avait fait de la moralisation de la vie politique la condition sine qua non de son soutien au candidat Macron au moment des présidentielles. A peine élu, Emmanuel Macron a lancé ce premier grand chantier législatif de son quinquennat. Alors que les Sages du Conseil Constitutionnel ont validé, le vendredi 6 Septembre 2017, les mesures phares des lois de moralisation de la vie publique, nous allons faire le point sur ce que ces lois vont réellement changer.

Quels sont les points qui ont été le plus discutés ? Quelles sont les concessions faites par rapport à l’intention initiale ?

Tout d’abord, et sans rentrer dans le détail des éléments juridiques, on parle d’une « loi sur la moralisation de la vie politique », qui se nomme plus précisément « Loi pour la confiance dans la vie politique ». Afin de restaurer la confiance dans le fonctionnement de notre démocratie, deux lois qui ont été adoptées par le parlement : la loi ordinaire, adoptée le 3 août 2017 et la loi organique, nécessaire pour compléter la constitution, adoptée le 9 Août 2017. Ces textes font suites à deux lois votées sous le quinquennat de François Hollande : la Loi sur la transparence de la vie publique, promulguée le 11 octobre 2013 et la Loi sur le non cumul des mandats, promulguée le 14 Février 2014. Ces deux lois, proposées par le Président de la République suite à l’affaire Cahuzac, marquent la première étape de la moralisation de la vie politique et les lois adoptées ces derniers jours en sont le prolongement.

La Loi sur la transparence de la vie publique est en réalité constituée également de deux lois, une loi organique et une loi ordinaire. Les principaux apports de ces lois sont :

  • La création d’une nouvelle institution, la Haute Autorité pour la transparence de la vie
  • publique, succédant à la Commission pour la transparence financière de la vie publique ; cette Haute Autorité est constituée d’un Président, de six magistrats et de deux personnalités qualifiées;
  • l’obligation pour les responsables publics (candidats à l’élection présidentielle, membres du gouvernement, parlementaires, membres des cabinets et hauts fonctionnaires…) de remplir une déclaration d’intérêts adressée à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, et dans certains cas rendue publique (notamment pour les députés) ;
  • la création d’une obligation d’abstention pour les responsables publics estimant se trouver en situation de conflits d’intérêts (la loi définit ce qu’est le « conflit d’intérêt »);
  • la modification de quelques règles sur le financement des partis politiques, en particulier sur les dons désormais plafonnés par donateur et non plus par parti;
  • la protection des « lanceurs d’alerte », en interdisant de sanctionner toute personne ayant relaté ou témoigné, de bonne foi, de faits relatifs à une situation de conflit d’intérêt dont elle aurait eu connaissance dans l’exercice de ses fonctions;
  • de rendre publique la liste des destinataires de fonds puisés dans les réserves parlementaires ;
  • de ne pas permettre d’être membre du Conseil constitutionnel et exercer une activité professionnelle ou salariée, dans le public ou le privé.

Cette loi interdit le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur

Un élargissement des interdictions

La loi sur le non cumul de mandats, comme son nom l’indique, a élargi le peu d’interdiction de cumul jusque-là en vigueur : député/sénateur/député européen et plus d’un des mandats suivants : conseiller régional, départemental, conseiller municipal d’une commune de 1000 habitants et plus. En application depuis les législatives de Juin dernier, cette loi interdit le cumul de fonctions exécutives locales (maire, maire d’arrondissement, adjoint au maire, président ou vice-président d’un EPCI-Etablissement Public de Coopération Intercommunal, président ou vice-président d’un conseil départemental, président ou vice-président d’un syndicat mixte…) avec le mandat de député ou de sénateur. Les sénateurs seront également concernés par ces nouvelles dispositions dès le renouvellement de la série 1* du Sénat fixé au 24 Septembre 2017.

Renforcer et élargir les mesures

Le gouvernement Macron, sous le portage initial de François Bayrou, vite démissionnaire du gouvernement, sous pression suite à l’ouverture d’une enquête préliminaire sur les assistants parlementaires des députés de son parti, puis de Nicole Belloubet qui lui a succédé, vient donc renforcer et élargir par plusieurs mesures les dispositions existantes.

Le site du gouvernement positionne ces mesures au service de trois ambitions politiques :

  • Renforcer la confiance
  • Garantir la transparence
  • Favoriser le pluralisme politique

La lecture des mesures adoptées et validées par le Conseil Constitutionnel, rappelées ci-après, sont tellement placées sous le signe du bon sens qu’il est étonnant de constater qu’il aura fallu attendre si longtemps pour que la loi les inscrive comme incontournables !

Renforcer la confiance

  • interdiction de recrutement d’un membre de sa famille par un membre du Gouvernement, un parlementaire ou un titulaire de fonctions exécutives locales;
  • obligation pour tout prétendant à une élection de posséder un bulletin (casier) judiciaire B2 ** vierge de toute peine d’inéligibilité prononcée pour des crimes ou des manquements à la probité ;
  • obligation faite aux parlementaires de justifier d’une situation fiscale en règle au début de leur mandat;
  • possibilité pour le Président de la République de demander des vérifications fiscales des personnes pressenties pour entrer au Gouvernement;
  • interdiction aux parlementaires d’exercer l’activité de représentant d’intérêts;
  • interdiction pour les lobbies de rémunérer les collaborateurs parlementaires, ceux du Président de la République ou les membres des cabinets ministériels ;
  • adoption d’un nouveau régime de frais pour les parlementaires (fin de l’indemnité représentative de frais de mandat, IRFM dont le montant est d’environ 6000€ mensuel non fiscalisés au profit d’un système qui sera fixé par chaque assemblée parlementaire : prise en charge directe, présentation de justificatifs ou versement d’une avance).

Garantir la transparence

  • Obligation pour tout candidat à l’élection présidentielle de fournir une déclaration d’intérêts et d’activités, en plus de l’actuelle déclaration de patrimoine;
  • contrôle de l’évolution du patrimoine du Président de la République par la Haute autorité pour la transparence de la vie publique entre le début et la fin de son mandat;
  • suppression de l’indemnité représentative de frais de mandat, une liste de frais éligibles est définie et les remboursements se font désormais sur justificatifs;
  • suppression de la « réserve parlementaire ».

Favoriser le pluralisme politique

  • Contrôle renforcé des comptes des partis politiques par leur publication détaillée au « Journal Officiel »;
  • interdiction faites aux personnes morales (autres que les partis et les banques européennes) de prêter de l’argent aux partis et contrôle renforcé des prêts consentis par des personnes physiques;
  • création du médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques pour faciliter le dialogue entre banques, candidats et partis;
  • habilitation du Gouvernement à créer par ordonnance une « banque de la démocratie », afin de faciliter l’accès des partis et des candidats au financement. Cette banqu permettra « en cas de défaillance avérée du marché » bancaire, d’octroyer aux candidats, partis et groupements politiques, des prêts ou des garanties nécessaires au financement des campagnes électorales.

Les Lois « ordinaire » et « organique » ont été très majoritairement adoptées :

  • par 383 voix pour, 3 contre et 48 abstentions pour la loi ordinaire le 3 août 2017 ;
  • par 412 voix pour, 74 contre et 62 absentions pour la loi organique le 9 août 2017.

Le point le plus clivant qui est traduit dans le vote de la Loi organique et a engendré de vives discussions à l’assemblée nationale est celui relatif à la suppression de la réserve parlementaire. Alors que cette mesure vise à éviter le clientélisme par la distribution de subventions à la discrétion du parlementaire, les députés du parti « Les Républicains » y voient la fin de l’ancrage local… La majorité gouvernementale s’est également retrouvée en difficulté pour adopter l’article visant à installer le « verrou de Bercy ». Tous les groupes politiques étaient opposés à ce « verrou ». Ils affirmaient qu’il portait « une atteinte certaine » à l’égalité des citoyens devant la justice ou considéraient que ce dispositif était « un cadeau aux gros contribuables comme Google » ayant la possibilité de négocier avec Bercy. Seuls les parlementaires « La République en marche » ont adopté cette disposition.

Quelques renoncements

Le gouvernement Macron a dû renoncer à des mesures qui pourtant figuraient dans le programme du candidat Macron ou avaient été précisées avec François Bayrou au moment ,d’initier le texte de Loi :

  • Fusion de l’actuelle rémunération des parlementaires (7200€ brut mensuel environ) avec l’IRFM (Indemnité Représentative de Frais de Mandats) afin de la fiscaliser et donc imposer un contrôle par le fisc.
  • Interdiction de manière absolue aux parlementaires des activités de conseil. En effet, la Loi prévoit d’interdire à un parlementaire de commencer une activité de conseil. Rien ne les empêchera donc de poursuivre une activité à partir du moment où elle aura débuté avant leur élection; Il est intéressant de noter que 71 députés « La république en marche » exercent une activité de conseil, de là à penser qu’il y a un lien de cause à effet…
  • Suppression du régime spécial de retraite des parlementaires.
  • Obligation d’un casier judiciaire B2** vierge à tout candidat à un mandat. La mise en œuvre de cette mesure aurait permis d’interdire la candidature de Dieudonné, condamné pour apologie du terrorisme ou incitation à la haine raciale. Par crainte d’un « risque d’inconstitutionnalité », il a finalement été uniquement retenu un casier vierge de condamnation pour manquements à la probité. Cette disposition ne concernera que les candidats à un mandat parlementaire. Emmanuel Macron aurait souhaité interdire la candidature à toute élection aux personnes n’ayant pas un casier judiciaire totalement vierge.

Un projet de Loi mitigé

Le projet de Loi sur la moralisation de la vie politique ne va pas, sur de nombreux points, aussi loin que les 15 mesures envisagées par François Bayrou dans son programme de 2012 :

  • Des dispositions pour encadrer le financement des partis politiques n’ont pas été retenues dont la certification des comptes des partis par la Cour des Comptes, censurées par le conseil d’Etat. F. Bayrou avait lui-même dû mettre de l’eau dans son vin quant à son projet d’interdire tout financement privé des campagnes présidentielles ;
  • Les dons privés pour financer une campagne présidentielle ne sont pas interdits mais uniquement encadrés. Un candidat à la présidentielle devra ainsi donner la liste des donateurs et des montants à la commission nationale des comptes de campagne.
  • François Bayrou lui-même, lors de son court passage comme ministre de la justice et notamment au moment de préparer sa loi, n’a plus parlé de sa proposition numéro 2, qui prévoyait précisément que la nomination du ministre de la justice ne puisse prendre effet « que si elle a été préalablement approuvée par un vote de l’Assemblée nationale, à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés ».

La dernière étape de ce processus, initié par François Hollande et poursuivi par Emmanuel Macron, consistera, d’ici un an, par la révision de la constitution, afin de réduire d’un tiers le nombre de parlementaires et de limiter à trois mandats dans le temps, le mandat de parlementaire ou de président d’un grand exécutif local.

* Le Sénat est renouvelé par moitié tous les 3 ans. Les 348 sièges de sénateurs à pourvoir sont répartis en deux séries : la « série 1 » et la « série 2 ». En septembre 2014, les 178 sièges de la « série 2 » ont été renouvelés. Le dimanche 24 septembre 2017, les 170 sièges de la « série 1 » le sont à leur tour.
** Le casier judiciaire contient les condamnations pénales d’une même personne. Il existe 3 types de bulletins dont le contenu varie selon la gravité des sanctions. Seul le bulletin n°3 peut être retiré par la personne concernée. Le bulletin n°2 comporte la plupart des condamnations et décisions de justice.

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